专门技术中心和创新工艺中心通过有效的公私合作,以提高荷兰职业教育和培训质量和创新能力。这些公私合作的长期成功取决于一个运作良好的外部治理体系。

经验主义治理的原则为该体系提供了基础。它是一个包括学习和评论系统的国家治理体系,同时,考虑到生态系统和这些中心的多样性。我们区分治理体系中的三个主要层次。首先,中心是特定生态系统的组成部分的区域性层面。我们称之为区域性的,但请注意,生态系统不一定受地域限制;它也可能覆盖分布在全国各地的工业部门。其次,包含整个中心组的网络层面。在此,通过同行评审和经验分享进行学习。第三,具有全面的监督体系的国家层面。图2说明了这个多级系统^[8]。

图2 VET中的公私合作多层学习型治理体系

(一)区域治理

在区域层面,公私合作关系已经形成。在这里,教育机构与企业和其他利益相关者共同努力,提高职业教育质量,激发创新,为终身学习创造条件等等。整个治理体系的一个关键问题是确保中心和他们参与的活动“契合”生态系统。精简组织和使这些生态系统发挥效力的一种可能方法是建立一个论坛,将所有各方聚集在一起。论坛为企业和教育机构之间的协商提供了一个总体框架。在区域层面,有必要为国家层面建立的每项绩效指标设定适当的期望水平。这可以在考虑到区域多样性的同时考虑到国家治理体系的一致性。有一些通用的指标,但不能指望在不同的环境中具有相同的绩效。

区域层面为框架目标提供输入,并积极参与为其生态系统设定相关的绩效指标。公私伙伴关系将吸收广泛的区域利益相关者,包括尚未积极参与公私合作的利益相关者。考虑到区域需求是重要的,但难度很大,因为它似乎与国家层面的一致性背道而驰。虽然中等职业教育机构与一系列企业有着较强的工作关系,特别是通过公司内部培训组织,但这些利益相关者目前对资格标准的影响力非常有限。相反,资格标准是在国家一级制定的,没有考虑到区域需求。虽然该框架没有明确讨论资格标准的治理,但我们的基本逻辑和推理将有利于在这些情况下系统地考虑区域需求的情况。

(二)网络级治理

在网络层面,中心互动交流经验并促进学习。这里的目标是建立一个促进学习的系统,同时作为中心必须促进他们负责的机构进行监测和报告的连接。考虑到HBO和MBO之间的广泛差异,在两组中心组织同行评审活动是很自然的。但为两组中心之间提供相互学习和交流良好做法的机会也很重要,特别是围绕从MBO到HBO的学生合作项目和工作量问题。

这种同行评审和相互学习活动可以采取多种形式。首先,可要求中心审查彼此的年度进展报告,并根据商定的可分组管理的国家和地区指标讨论他们的相对绩效。其次,中心可以通过比较好的和坏的执行者来确定具体的问题主题(例如MBO的合同研究或HBO的人才计划)以供深入审查。

(三)国家层面治理

在国家层面,正式的审查委员会应监测和评估中心的活动。在这里,分别组织对HBO和MBO中心的审查是很自然的,同时考虑到两个组织之间的相互关系。审查委员会应该是外部的和独立的机构,但所有利益相关者都应参与创建包括区域经济发展论坛和经济事务部以及教育和文化部在内的评估框架。该框架应包含明确的框架目标以及一套具有操作性的绩效指标^[9]。因此,用于监测和评估中心绩效的指标应该是审查委员会与中心网络以及其他利益相关者之间协商的结果。被监控的单位在确定相关指标时应该具有发言权。

(一)完善实施职业教育PPP的制度条件

从公共管理及公共政策维度审视,作为一种公共服务与设施的提供机制, PPP模式与政治、经济、社会层面中的诸多因素密切相关,其必然受制于不同的社会条件及制度环境。尤其是经济社会发展环境、体制管理架构、公共及私人部门的特征等具体条件。而这些内容恰恰是我国职业教育领域所缺乏的,诸如职业教育PPP模式指导性立法,特别是私人部门进入职业教育领域的准入制度、利益分享即风险分担制度、监督管理制度及争端处理和退出机制等。在建设这些制度时要注意制度的内在激励性,可以对吸引私人部门参与职业教育形成持久的动力,还要在市场经济条件下有效降低职业教育运作中的交易成本,从而形成促进职业教育PPP模式可持续发展的制度保障。

(二)成立专业化、独立的发展促进机构

PPP模式的运作涉及不同部门之间的协调沟通,所以在很多PPP体系成熟的国家,如荷兰,都普遍设立了专业化独立性的PPP主管机构,负责PPP模式的筹备、审批立项、业务指导、考核评估及推广工作。尽管我国已经建立了国家财政部PPP中心,但鉴于教育甚至是职业教育的特殊性和重要意义,我们应该设立专门的职业教育PPP促进机构。除常规的政府工作人员之外,要聘用专业学者、富有经验的私人企业管理者作为顾问,共同参与职业教育PPP项目的事务管理,避免在很多问题上存在的“外行指导内行”的尴尬局面,消除跨部门合作带来的多头无序领导、成本高、效率低的弊端。建议成立一个隶属于教育部的专业化的教育事业PPP办公室,统筹协调全国教育PPP工作并指导各地工作的开展。

(三)审慎选择合作伙伴并加强多重监管

鉴于职业教育多方合作的复杂性,要使其合作关系成功实现,必须充分考虑各利益相关者的目标基础。荷兰公私合作项目之所以具有强大的生命力,其关键因素在于其选择了实力较强且社会责任感较强的私人合作部门。这既符合公共培训机构实现社会责任的需求,同时,也遵循了私人部门追求个体利益最大化的本性。因此,我国在实施公私合作项目是,必须考虑私人培训以何种形式进入职业教育领域,是否与政策设计初衷相一致。为此,除了要注重选择合作伙伴的基本原则———文化耦合、优势互补、目标协同、互利共赢———之外,还要从PPP项目所面临的特定风险角度着重考量私人部门的合作适宜性,建立规范的PPP模式合作伙伴关系的遴选机制和评价指标体系。同时,从项目的规划设计开始就要加强公共部门、社会公众、专业力量和新闻媒体等多元化的监督,形成有效的多重复合监督体系。